Кадры … или Нация решает все?
"Республика основана на единстве равноправных народов Дагестана,
единой и неделимой для всех дагестанцев Родине".
ст. 5 Конституции Республики Дагестан.
Основы национальных отношений заложены в ныне действующей Конституции Российской Федерации. Она содержит многие положения, существенно важные для совершенствования национальных отношений в стране. Именно с российской Конституции начинается и формирование юридических гарантий обеспечения права на национальное равноправие.
Конституция РФ запрещает любые формы ограничения прав граждан по этническому признаку и любую дискриминацию в пользовании правами и свободами по каким-либо основаниям, в том числе и по национальному признаку. Кроме того, трудовое законодательство запрещает дискриминацию в трудовых отношениях по признакам национальной принадлежности (ст.3 Трудового кодекса Российской Федерации).
Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе (ст. 32, ч.4 Конституции Российской Федерации) в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, а Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм.) закрепляет в качестве одного из принципов службы равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от национальности.
Новой для нашего государства гарантией равенства граждан независимо от их национальной принадлежности при принятии Конституции России стала норма, установленная в ст.26 Основного закона, в соответствии с которой каждый имеет право на сохранение своей национальной принадлежности, на недопустимость принуждения кого-либо к определению и указанию национальной принадлежности. Вопрос о национальной принадлежности человека и гражданина не может рассматриваться как условие его избрания или неизбрания в государственный орган, как условие поступления или непоступления на государственную или муниципальную службу и т.д. Включение данной нормы в Конституцию России представляет собой важный шаг на пути демократизации нашего государства, утверждение международных стандартов в решении национальных проблем и обеспечения прав человека.
Конституционное строительство в республиках Российской Федерации продолжает демонстрировать de facto существующую асимметрию субъектов федерации.
Речь идет, прежде всего, о реализации принципа этнического паритета, или метода так называемой консоциальной демократии.
Многолетнее применение этнического представительства в управлении федеративным государством делает его легитимным в глазах населения и национальных элит также и в постсоветский период. По этой причине на каждом из этапов конституционного строительства руководство многонациональных республик искало и находило определенный компромисс при формировании органов государственной и муниципальной власти, учитывая этнический принцип.
Хрестоматийным стал пример организации власти в Республике Дагестан. Там система этнического квотирования была закреплена в Конституции республики, принятой в 1994 г. В законодательстве РД был утвержден особый порядок голосования при формировании законодательного (представительного) органа (Народного Собрания) по многомандатным округам. В каждом округе один мандат был свободным, т.е. на него могли претендовать представители любой национальности, а остальные были распределены между конкретными этническими группами. Каждый избиратель отдавал свой голос только одному кандидату по любому из мандатов, что обеспечивало соблюдение принципа этнического квотирования. Кроме того, в Дагестане, в отличие от других субъектов РФ, был введен институт коллегиального президента – Государственный Совет, состоящий из четырнадцати членов, по одному представителю от коренных народностей Дагестана: аварцев, даргинцев, кумыков, лезгин, лакцев, русских, табасаранцев, рутульцев, ногайцев, чеченцев, азербайджанцев, агулов, цахуров, татов. Нормативная база о коренных малочисленных народах Республики Дагестана отсутствует, за исключением постановления Госсовета Республики Дагестан от 18.10.2000г.№ 191 «О коренных малочисленных народах Республики Дагестан». Положения данного нормативного акта не разъясняют нам, к сожалению, ни понятие «коренные народы» (тем более, «малочисленные»), ни почему только они отнесены к ним и т.д.
Этнический паритет как важный политико-правовой регулятор межэтнических отношений в республике властью нужно использовать открыто, он должен соответствовать массовым представлениям местного населения о традиционном справедливом порядке. Данная процедура должна быть регламентирована, обоснована, в подборе кадров необходимо, чтобы превалировал профессиональный принцип. Целью этнического квотирования является достижение баланса интересов всех этнических групп, претендующих на политическое участие. На наш взгляд, система этнопаритета может иметь место лишь при формировании законодательного (представительного) органа власти, где есть возможность предусмотретьсохранение пропорционального этнического представительства.
При формировании органов власти региональное руководство действует со ссылкой на обычай – это недемократическая практика дискриминации «чужих», подтягивание к властной кормушке «своих» исключительно по принципу национальной принадлежности или родства. Это ведет к закреплению доминирующего положения за одной группой (этнической, клановой), неизбежно провоцируя усиление противоречий, напряженность в многонациональном регионе.
Так как республика Дагестан имеет полиэтничный состав, сложности с реализацией принципа этнопаритета в кадровой политике возникают неизбежно. В частности, в республике до сих пор отсутствует механизм взаимодействия между национальной и кадровой государственной политикой. Из-за этого развивается тенденция к формированию независимых национальных элит, когда кадрами государственного и муниципального управления республики становятся лишь представители так называемых «титульных наций».
В свою очередь существующий принцип ротации, или «символьных назначений» представителей одних и тех национальностей есть дискриминация, т.к. на ключевые посты в РД имеют право претендовать и представители других национальностей.
В республике не соблюдается пропорциональный принцип представительства дагестанских народностей. Причина тому отсутствие правовых норм, которые должны регламентировать неурегулированные, но нуждающиеся в правовой регламентации, общественные отношения. Для решения данной задачи в первую очередь необходима соответствующая правовая база. Где отсутствует правая норма, там произвол. В частности, этим и пользуются в своих корыстных целях отдельные руководители органов государственной власти, когда самостоятельно, по своему усмотрению, решают вопрос о приеме или не приеме на работу гражданина. При этом часто аргументируют отказ в приеме на работу, «якобы» соблюдением принципа национального квотирования. А как оспаривать отсутствующую норму …? Все это наталкивает на определенные мысли о том, что нынешнее этническое представительство создает почву для коррупционной деятельности чиновников.
Проведенное исследование по вопросу национального представительства в органах государственной власти позволяет сделать вывод о том, что на данный период не о каком этническом балансе речи идти не может. В органах власти республики представлены, к сожалению, представители одних и тех же народностей. Так, на основе полученных данных из всех восемнадцати министерств, комитетов (уже экс-Правительства РД), органов правоприменительной системы республики и в ходе проведенного анализа в органах государственной власти представлены (речь идет только о руководителях, зам.руководителей, начальников управлений и отделов этих учреждений ): аварцы – более 31%, даргинцы – более 14%, лезгины – более 12%, кумыки – более 11%, лакцы – более 14%, русские – более 10%. А оставшиеся около 8% приходится на табасаранцев, азербайджанцев, рутульцев, татов, цахурцев, ногайцев, чеченцев-акинцев, агулов и других народностей. То есть одна народность имеет больше представителей во власти, чем более восьми народностей вместе взятых.Грубым нарушением равноправия граждан является установление ничем не оправданных привилегий для отдельных народностей, введение номенклатурных должностей, на которые не распространяются общие правила приема на работу и увольнения.
Сущность дагестанского принципа этнического баланса или паритета во власти состоит в стремлении к искусственному поддержанию этнических пропорций в кадровом составе органов власти как иллюстрации национально-государственного строительства. Нормы и процедуры представительства не кодифицированы и представляют собой результат оценки конкретной ситуации в то или иное время. Этнический паритет является лишь внешней картинкой политического процесса, той манипуляцией, назначение которой – имитировать и контролировать некоторое содержание "гармоничных национальных отношений".
Пожалуй, главным вызовом для возникающей дагестанской политики является то, каким образом практика кулуарных согласований как процедурная основа этнической паритетности во власти будет обоснована, сопровождена или даже заменена практикой (худо-бедно, но все же) демократических выборов в качестве таковой основы; как удастся вмонтировать искусственность поддержания паритета и квотную систему в практику электорального волеизъявления; какой конституционный и электоральный дизайн позволит сохранить единство народов Дагестана в период внутриэтнической консолидации его народов.
Указом Президента РФ в июне 1996 года была утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Учитывая, что Концепцией предусматривается выражение государственной национальной политики, в том числе через систему законов субъектов Российской Федерации, в целях сохранения межнационального согласия в нашей республике, основанного на принципах толерантности, выверенной национальной политики и прочной законодательной базы, считаем целесообразным принять республиканский закон “О национальных отношениях в Республике Дагестан”, определяющий государственную политику в сфере национальных отношений на территории нашей республики.
Считаем, что система этнопаритета может иметь место лишь при формировании республиканских органов законодательной власти. Для этого необходимо создать конституционный представительный орган при Президенте РД (к примеру, Национальный совет РД или Совет представителей народов РД, и т.д.), формируемый из равного представительства коренных этносов Республики Дагестан, или же создать двухпалатный парламент, сократив при этом число депутатов парламента. Кроме того, законодательно запретить формирование иных органов государственной власти Республики Дагестан по этническому составу, в основу положить профессиональный критерий.
Иначе говоря, необходимо исключить все формы правового неравенства и последовательно внедрить в жизнь принципы социальной справедливости. Подход к регулированию отношений между национальными общностями должен быть сбалансированным. Дальновидность в этом вопросе определяет, как будет развиваться государство: в мире или в постоянных конфликтах.
